设立保健食品备案审批制度易引起腐败

近年来，我国各种保健食品种类繁多，其安全性也备受质疑。在此方面，食品安全法修订草案第六十五条提出：国家对声称具有特定保健功能的食品（以下简称保健食品）实行严格监督管理。保健食品声称的保健功能，应当具有科学依据。第六十六条则规定：使用新原料的保健食品和首次进口的保健食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册。但是，对成品及其原料的安全性和保健功能可以通过国家标准、规范等通用要求进行评价的首次进口的保健食品实行备案管理，具体目录由国家食品药品监督管理部门制定、调整并公布。其他保健食品由省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门实行备案管理。

对此，北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬明确表示：应当取消有关保健食品的制度及相关内容。

“建立在声称基础上的保健食品是极不严谨、极不科学的分类方法。通过行政机关制定目录来允许声称为保健食品，则是偷换概念，前后矛盾，缺乏科学依据的简单管理模式。设立了那么多专门对保健食品的备案、审批、注册制度，极易引起腐败。具体管理办法由一个部门制定，是把国务院的权力部门化了。”刘兆彬说。

刘兆彬介绍，从2004年开始研究到2009年食品安全法实施，保健食品就一直是有争议的问题。“绝大多数部门和专家学者都不赞成写保健品内容。”

据他回忆，当时曾有一位主管保健品的权威领导说：“有病就吃药，吃保健品没用。没病正常吃饭就行，吃保健品也没用。”但由于部门坚持，写入了声称具有特定保健功能的食品，办法由国务院另行制定。由于争议大，五年了也未定管理办法。

刘兆彬认为，此次修订稿中写了四条之多的保健食品，从定义、概念到管理制度都很混乱。如目录、原料、标准、注册、备案、许可等，“但不知到底要管理什么，怎么管？”他说。

刘兆彬指出，是食品就应当依照食品的相关规定来管理，是药品就按药品法管理。如果生产者在食品中声称了有特定保健功能，则应当按食品标识标注和广告的有关规定严格执行、严格监管、严格执法。特别是应由广大消费者或社会团体依法监督，对其虚假标注、虚假声称的内容诉诸法律并进行高倍数的惩罚性赔偿。

“取消保健品，可以从根本上杜绝一些不法企业滥用药品制造所谓的保健品，高价坑害消费者的行为。”他说。

此外，关于食品相关产品方面，此次修订草案第二条、第六十二条、第一百五十四条对食品相关产品作了原则规定，第一百五十七条则又规定食品相关产品生产活动的监督管理办法由国务院质量监督部门依照本法制定。

刘兆彬认为，由此也引发了三个问题：一是定义不清。具体产品边界不明，相关产品有多少种不知道。二是设定制度不细。把高风险的食品相关产品按照工业产品生产许可证管理规定实施生产许可，而许可证的规定没有食品相关产品的具体内容，无法操作。三是规定质量监督部门只负责食品相关产品生产活动的监督，又会出现生产、流通、餐饮分段管理的多头、扯皮现象。

对此，他建议：一是食品相关产品实施高风险产品目录管理，动态调整。二是由一个部门从头管到位。三是取消许可制度，建立风险评价制度，加强事中事后监督抽查管理，加强分类管理，风险管理。