国家发改委日前发布第21号令，对《产业结构调整指导目录（2011年本）》有关条目进行调整，在淘汰类产品目录中删除了一次性发泡塑料餐具。随着该规定的生效，一次性发泡餐具从1999年起被禁14年之后，将于今年5月1日重新回归市场。

但在上海，一次性发泡餐具却有着别样的故事：依据2000年6月上海市政府颁布的《上海市一次性塑料饭盒暂行办法》，发泡餐具一直合法存在。为防止污染，沪有关部门对发泡餐具，从用料到回收都有着明确规定。但如此规范环境下生产出的发泡餐具，在市场上却不具备竞争优势。如今沪上小饭店大量流通的，却是实际被禁的“薄、脆、软”的劣质发泡餐具。“"五一"解禁发泡餐具，对我们来说真的不是喜讯，而是噩耗。“采访中，沪上生产企业如是说。 

调查——无“身份证”发泡餐具受小饭店欢迎

“我要一份炒茄子、一份番茄炒蛋，一份米饭，带走。”上周的一天中午，记者走进新闸路上的一家小餐馆，以消费者的身份点了一份外卖。一会工夫，厨房间端出了三个发泡餐具，里面装着记者点的饭菜。

记者一只手端起餐盒，明显感觉单薄的盒子“不堪重负”，盒身沉了一下，菜里的油也渗到了盒身上。为保持平衡，记者只得用两手端起餐盒。

上海市政府2000年6月颁布的84号令，即《上海市一次性塑料饭盒暂行办法》，对一次性塑料饭盒制定了“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”的16字原则，落实了“谁污染、谁付费”、“谁产生、谁负责”的产品责任制，让企业为每只发泡餐具注入了3分钱的回收成本。

依据市政府的84号令，也就是说，企业每生产一只发泡餐具，就需要缴纳3分钱的回收费，这样做，是为了杜绝发泡餐具产生的“白色污染”。如何确定企业缴纳回收费？记者了解到，按此正规程序生产出的发泡餐具，外包装上会贴有上海市废弃物管理处监制、上海造币厂制造的回收标识，每张回收标识上对应唯一号码，相当于这批发泡餐具的“身份证”，该标识有着独特的制作技巧，每批发泡餐具的外包装一打开，标识也随之毁坏，无法再次利用。

“我想问一下，这个餐盒装热东西有害吗？这么薄，和菜油混在一起，吃下去会有问题吗？”记者询问店员。“没关系的，我们用了好多年呢。”店员表示。“我听说餐盒包装外有个标识的就是健康餐盒，能看到吗？”对此，店员表示“不清楚”，对记者想要看一看标识的想法，店员表示“现在正忙着，没有时间”。

记者接连几天走访了静安、长宁、闸北、普陀等区的多家小餐馆，均发现了发泡餐盒的身影，但是，回收标识却统统没有看到，有些餐盒只是自行在盒底上印上“可降解”的字样。当被问及这些餐盒从哪里进的货时，店员一概表示“不知道”。

日消耗100多万个，2/3并非“沪产”

国际食品包装协会秘书长董金狮向记者透露了一组统计数据：上海每天消耗200多万个一次性塑料餐具，其中发泡餐具100多万个。而供应上海市场的发泡餐具生产厂家，有2/3以上都在外地。

为什么上海的发泡餐具生产厂家大部分在外地？按照现行法规，这实际上是不被允许的1999年初，原国家经贸委颁布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批），要求禁产、禁用一次性发泡餐具，这一法规在行内被称为“6号令”或“禁白令”。

而在上海，因为市政府的84号令，上海企业才得以“名正言顺”地生产，但该84号令并不适用于外地企业，也就是说，在未被允许的情况下，生产发泡饭具其实是违规的。

但这些违规生产出的发泡餐具，又如何会大量占据上海市场？是因为沪上发泡餐具生产企业的生产能力满足不了市场需求吗？记者调查发现，实际情形并非如此，恰恰相反，上海的生产企业已经倒闭了大半，余下的也关闭了部分生产线，“客户大量减少，亏得厉害。”采访中，沪上仅存的3家发泡餐具生产企业均表示：饭店不愿选择他们的发泡餐具。

疑问：“沪产”发泡餐具为何不吃香？

沿着沪南公路一路飞驰，记者来到原南汇航头镇、现属浦东新区的上海市耀丰塑料制品有限公司，据了解，这家公司从1993年开始生产发泡餐具，曾经很赚钱，如今很亏损。

在生产车间里，记者见到了在此工作了20年的吴师傅，从小伙子到50岁老工人，吴师傅见证了厂子的兴衰荣辱。“从前比现在忙多了，两条生产线从早到晚一刻不停，现在只开一条，产品也不是都能卖得出去。”

记者了解到，除去社保金，吴师傅每月的工资将近3000元。“这个工资说多不多，但是对我们来说是很吃力的。”耀丰塑料的负责人朱国荣告诉记者，企业从世博会之后，就一直处于亏损境地，“辉煌时厂里有70多个员工，如今只剩下十几个，还有两个已经提出辞职。”

朱国荣对记者表示，上海最低工资年年上涨，企业的人力成本越来越高，“公司不是没有想过裁员，但现实中做不到。一来，厂里总得有人干活，二来，这些老员工在厂里工作了一辈子，现在50多岁突然把人支走，让他们到哪里去找工作？我总觉得难以启齿。”

“我们竞争不过外地企业。”朱国荣说，造成这种亏损局面的最根本原因就是上海和外地企业产品之间的价格差。“在上海，既然被允许生产，势必要通过质监部门的检测方能上市，这就决定了我们在用料方面必须使用正规新料，而不是不合规定的废料，生产成本上去了，再加上还要缴纳回收费用，我们生产一只发泡餐具的成本远高于外地企业。”

外地企业产品是否符合标准？

原先，上海有7家企业生产发泡餐具，如今剩下3家，除了上述耀丰塑料外，还有思凡塑料包装公司和上海新丽塑料制品有限公司两家。

“我们生产一只发泡餐具的成本至少为八九分钱，而外地只有五六分钱。”采访中，思凡塑料的负责人金耀光告诉记者，虽然目前并无专门针对发泡餐具的生产标准，但按照上海质监部门的要求，企业严格遵照GB9688-1988《食品包装用聚丙烯成型品卫生标准》和GB18006.1-2009《塑料一次性餐饮具通用技术要求》来生产一次性发泡餐具，而外地发泡餐具虽禁未休，因为不被允许，反而造成了它们在生产上的“自由”，不被发证、也不受监管，只是多年来一直和一些小饭店达成默契，双方按照供需进行交易。

朱国荣透露，上海产发泡餐具的售价高于外地，拿每箱500个发泡餐具的售价为例，上海本地企业曾经卖过80—100元的售价，但外地企业的价格只有26元，“我们只得不断降价，如今只卖每箱36元，但尽管这样，除了老客户中的一些大企业、学校、医院会购买，小饭店基本都会选择外地企业。我们亏损实在太厉害。”

采访中，一家企业负责人告诉记者，自身有能力每月生产六万箱发泡餐具，每箱500个，但现在只生产3万箱，事实上有时只能销出1万箱。“但外地生产企业每月至少要供给上海20万箱。”

“眼看着"五一"就要来到，发泡餐具被解禁，就意味着外地本来不合法的企业现在合法了，这样一来他们生产供应更加名正言顺，我们如何敌得过？”沪生产企业忧心忡忡。

一推再推，究竟该谁来监管？

“我们只是希望，市场上发泡餐具的标准能够做到统一，也就是说，我们需要遵守的法规，外地生产企业也能遵守，而如果要缴纳回收成本，大家都应统一缴纳。”采访中，沪上三家发泡餐具生产企业均发出了希望“公平竞争”的呼吁。

这块究竟该由谁来监管？采访中，记者了解到，按照现行法规，上海的质监部门只能监管本地生产企业，而无权对外地生产企业进行监管。关于流通市场上的商品，现在的法律规定是“谁发证、谁监管”。

记者采访中看到，上海发泡餐具生产企业的“一次性塑料饭盒申请登记注册证”由“上海市废弃物管理处”发出，那么从规定上，市废弃物管理处应该监管起上海市场上的发泡餐具，但为何有这么多被禁餐具流于市场？带着疑问，记者拨打市废弃物管理处的电话，相关处室告诉记者采访需要通过宣传处，而宣传处负责人告诉记者，自己刚来“不清楚这方面问题”，让记者通过其上属单位市绿化和市容管理局进行采访，记者联系市绿化和市容管理局媒体联系部门，电话一直无人接听，而拨打其对外服务热线，接线人员在进行了一番询问后，又告诉记者应该去询问市废弃物管理处。

“4月17日下午，废管处召集我们发泡餐具的生产和回收企业开了一个会，告诉我们今后这块职能可能会移交到商委。”记者从企业了解到这一信息，但今后究竟如何发证、如何缴费、如何监管，目前均不得知。

最新进展：行业内部开始自律

“上海的质监部门管不了外地生产企业，源头管不住，而要让废管处管起流通市场上这么多发泡餐具，从人力精力来说都不现实。”采访中，国际食品包装协会秘书长董金狮如是说。

但国际食品包装协会表示，已要求行业内在这方面开始自律，“我们已经意识到光对上海有规定没用，所以4月15日召集华东地区餐具企业开了个会，达成了行业自律协议。”记者了解到，自律协议对发泡餐具的用料进行了严格规定，不再允许企业使用价格低廉但有损人体健康的废料。

记者获得的这份行业自律协议上写着：自2013年5月1日起，各企业在生产过程中必须使用全新料生产，不准使用外购废料。稽查方法：拉片机料斗中聚苯乙烯纯原料（食品级透明颗粒）的克重必须达到60%以上，否则认定该企业使用了违规原、辅材料进行生产；从5月1日起查处料斗用料情况，除纯原料不得少于60%外，其余原料部分可以为自产边角料自制的回收料（但不得是黑色或深灰色的回收料），否则视同使用了外购废料。

此外，协议上还规定了：各企业在生产过程中坚决不能使用荧光增白剂；各企业在生产过程中必须使用食品级滑石粉；各企业生产车间和原料库中不得再有外购废料；各企业不得以任何理由拒绝检查人员进厂，超过10分钟视同使用废料。稽查有效时间为三小时，三小时后如稽查发现使用废料视同第二次违规，企业不得做任何解释。

对违规企业，协议给出了相关处罚规定：在稽查过程中，若有企业违反上述规定中的任何一条，第一次查获扣除保证金两万元，第二次查获扣除全部保证金，第三次查获直接将违规企业的违法生产情况向当地人民政府、质监局、工商局等举报。同时安排媒体对违法企业跟踪报道。为保证上述制度有效运行，各企业自愿缴纳保证金五万元，不缴纳企业一旦发现违规使用原料或添加剂须三日内缴纳违约金。

“但事实上，协会也只能呼吁行业自律，没有执法权。”董金狮表示，要让企业不再违规生产劣质餐盒，最终还是要得力于企业的自觉性和政府的有力监管。

专家观点：解禁无需操之过急

“发泡餐具的解禁无需操之过急。”尽管发改委的21号令“五一”生效，但专家认为，各地政府可以根据当地实际情况，制定出最科学的方案，“解不解禁，何时解禁，其实各地政府有自主权。”

上海金融学院法学院院长、教授、国家一级律师薄海豹告诉记者，按照我国《立法法》的规定，国家部委的规章和地方政府的规章属同一级别，所以，当年上海市政府的84号令，虽然和国家部委的规章制度不一致，但同样具备法律效应。

一次性发泡餐具对环境的污染有目共睹，其最早于1986年开始在中国铁路上使用，废弃的餐具垃圾给铁路沿线生态以及景观造成了严重破坏，铁道部于1991年开始研究治理铁路沿线“白色污染”的对策，并于1995年5月起全面禁止在铁路站车使用发泡餐具。而国家政府也曾于1999年、2005年以及2011年三次将一次性发泡塑料餐具列入工艺落后或产品落后目录而遭淘汰。因此，上海市政府采取“疏导”的方式，对发泡餐具源头和回收机制上做出了明确规定。

发泡餐具对人体健康有无害处？董金狮表示，如果使用食品级原料树脂生产，并在70摄氏度以下的温度中使用是没有问题的，但从国际食品包装协会手头掌握的国内100多家发泡餐具企业的情况来看，使用纯食品级材料的，不到三分之一。因此，解禁发泡餐具需要完善生产标准、回收系统等措施，只有当这些配套措施到位了，发泡餐具的解禁才能“理直气壮”。

虽然在之前的14年中，发泡餐具在全国一直是被禁止的，但有100多家企业一直在明里暗里继续生产着发泡餐具，董金狮透露，这些企业每年大约有150亿只的销售量。

对于发改委所说的建立发泡餐具的回收利用体系，董金狮认为操作难度大，回收系统需要长时间的建设完善，而在尚未建立回收体系的时候就解禁，显然操之过急。“现在连回收的主管部门还没确定”，他说，配套的财政投入、运输体系、处理系统、教育宣传也没有到位，即便是要放开，也应先设立试点尝试，不能盲目回复。

而发泡餐具的合法性也未完全确定。董金狮指出，一方面，其生产标准、准入条件没有出台，企业申请生产许可证也就无从谈起；另一方面，发改委此次修改动作为指导意义，并非强制执行，且与原有的政府文件、地方法规有冲突，需磋商协调。如2002年，当时的国家经贸委、国家工商总局、国家质检总局、国家环保总局等四部委联发的《关于加强对淘汰一次性发泡塑料餐具执法监督工作的通知》中，就明令禁止生产、销售和使用发泡餐具。

市民声音：“无毒无害”才是关键

消费者是最终使用一次性发泡餐具的最大群体，他们对于发泡餐具的解禁意见如何？记者日前街头走访了部分市民，大多数人认为，不管什么餐盒，都需要做到“无毒无害”，“有政策规定固然好，但最终还是要执行到位，才能确保大众健康。”

“高档餐厅基本不用发泡餐具了，但很多价格相对低廉的餐馆仍在大量使用其打包剩饭剩菜，对消费者来说，根本无法甄别其质量可靠与否。”32岁的魏女士这样建议。

退休职工张先生认为，即使允许发泡餐具合法生产了，也肯定会有一些企业钻空子生产不合格产品，“政府部门加强监管是我们最盼望的。”

“如何回收？我们不知道。”调查中，还有很多市民根本不清楚用完的发泡餐具该丢向哪里？“大多时候是顺手扔进最近的垃圾桶。”不少市民表示，平时似乎没有发觉有关于发泡餐具的专门回收箱，因此不清楚如何处理废弃发泡餐具，希望能够得到这方面的知识普及。