设立食药警察有利于加大对食药安全领域违法犯罪的打击力度，但在实际工作中，警力不足是不可忽略的制约因素。如何利用好有限的警力资源

设立食药警察有利于加大对食药安全领域违法犯罪的打击力度，但在实际工作中，警力不足是不可忽略的制约因素。如何利用好有限的警力资源实现对该领域的高效治理，有赖于警方与其他行政部门的密切合作。如果没有警方与各部门之间的有效合作机制，警方在人力资源和专业水平上的不足都会使设立食药警察的效果打折扣。同时，有专家认为，警察朝着细化管理的方向发展不应成为一种趋势。警种不可随意设立，必须是基于现实的需要，并且要有法律授权。

看似“白胖”的豆芽、花生苗，竟然在生产环节被生产者滥用植物激素和农药。“美味”的豆芽、花生苗变成了穿肠毒药……

湖南省长沙市公安局近期成功侦破一系列生产、销售“问题豆芽”和“问题花生苗”案，共抓获嫌疑人50余名，打掉制售“问题豆芽”和“问题花生苗”的家庭式作案团伙13个，捣毁生产窝点21个，摧毁从上至下的销售网络40多个，查扣“问题豆芽”和“问题花生苗”近23.6吨，收缴大量AB粉水、无根水、增粗剂等植物生长调节剂和甲醛、赤霉酸等非法添加物。

长沙市公安局治安支队食安大队副大队长熊海军向法治周末记者透露，之后，民警对市场上类似豆芽培育的蔬菜进行排查，首次发现花生苗也存在非法添加行为。

“民警顺藤摸瓜，一举捣毁藏匿在芙蓉区东岸乡的两个窝点，收缴甲醛、植物生长激素和各种农药共8种。”熊海军对记者说。

民以食为天，食以安为先，食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。

而自2009年6月，长沙在全国率先成立食品安全公安执法大队后，公安机关介入食品打假已初显成效，几年间，“长沙模式”走向了全国。

今年3月28日，在国家食药监管总局和公安部的联合发布会上，公安部治安管理局副局长华敬锋表示，为加强打击食品药品犯罪的力量，保障国民“舌尖上的安全”，国家将专设食品药品违法侦查局。

华敬锋说，在公安部门下专设一支食品药品违法案件侦查支队(大队)，对食品、药品制假售假行为实现了更有效的打击，震慑力更强。这一专门机构，定名为食品药品违法侦查局，成立后将负责食品药品违法案件的刑事侦查、执法工作。

由此，专司打击食品药品违法案件的食药警察即将正式在全国亮相。那么，食药警察执法队伍究竟承担什么职责？食药警察成立后，会不会越俎代庖，代替相关行政执法部门行使食品安全管理监督职责？

“长沙模式”

卫生、工商、质监工作人员“扑”到一线，清查货架、翻拣仓库、整顿市场……面对接二连三发生的食品安全事件，如何打击黑心企业和造假分子，让各地相关部门费尽了心机。

然而，行动过后，不法分子随后另起炉灶，重操旧业……

据法治周末记者了解，公安机关以前也多次配合各行政执法部门开展联合执法，捣毁了一批制售假冒伪劣食品窝点；各行政执法部门在查处过程中，发现有涉嫌犯罪的，也曾将案件移交公安机关处理。但从总体上说，公安机关打击食品造假售假，还是存在很大的难度。

“违法成本低廉是食品安全事件反复发生的另一个重要原因。相对于违法者所取得的高额利润来说，法律法规所规定的处罚金额显得微不足道，无法起到应有的惩戒作用。”长沙质监执法人员认为，那些见诸报端的食品事件处理结果不过是捣毁、查封加工点和停业整顿等，而大多数主要责任人最终都逃脱了法律的制裁。

长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队副大队长熊海军向法治周末记者透露，因为行政执法部门向公安机关移送案件的标准、程序不够明确，证据的收集、转换与衔接不够及时、客观和全面，移送涉嫌犯罪案件的时机把握不够准确等等原因，使得一些造假者容易逃脱法律的制裁。

熊海军举了个例子，在执法中固定证据方面，有些行政执法人员只是简单地拍了一些仓库中堆积假货的照片，一些狡猾的造假人员有时会趁执法人员离开后撕毁封条，转移假货。公安机关介入调查后，假货已经找不到了，造假人员会来个死不认账。而公安人员在取证拍照时，一般会从仓库入口处开始，一直拍到仓库中堆放的假货，一环扣一环，然后会要求造假者在照片背后签字画押，这样，造假者就很难抵赖了。

熊海军还向法治周末记者透露，目前涉食涉药犯罪呈现专业化、隐蔽化、网络化、集团化和区域化等特征，执法中经常出现屡禁不止、就案办案、恶根难除的现象。

“行政执法部门今天捣毁这个窝点，造假人员明天又在另外一个地方开张。有时一些造假者被惊动后会立即毁灭证据，然后逃之夭夭，使公安机关贻误战机，不能继续深挖。”熊海军认为，如果不动用公安力量把他们彻底铲除，祸根就会一直存在。

2008年，长沙在全国率先提出建设食品安全城市，并尝试将公安力量引入到食品打假领域。2009年6月，全国首支食品安全公安执法队伍——长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队正式挂牌成立。

多地试点

记者在采访中了解到，食安大队成立两年后，便收缴、销毁各类假冒伪劣食品、烟酒等物资货值近1.1亿元。公安机关食品药品安全执法的“长沙模式”得到了国务院食安办和公安部的高度肯定，全国其他一些地方公安机关也先后试点推出食药警察。

2011年5月25日，辽宁省公安厅食品药品犯罪侦查总队成立，至同年6月15日，该省、市、县(区)三级公安机关食品药品犯罪侦查机构全部组建完成。

2011年7月15日，北京市公安局经侦总队食品药品案件侦查支队成立。

2011年9月，为了有效打击食品药品制假售假违法犯罪活动，广西壮族自治区公安厅专门成立了食品药品犯罪侦查支队。

2012年8月31日，山东省公安厅食品药品犯罪侦查总队成立。2013年1月，更名为山东省公安厅食品药品与环境犯罪侦查总队(简称食药环侦总队)，增加了打击环境领域违法犯罪的职能。数据显示，山东省17市已设立了食药环侦支队，还有88个县级公安机关组建了食药环侦大队或中队。

目前，辽宁、北京、河北、山东、重庆等多地都已设立了专门负责打击食品药品犯罪的部门，以增加对于食品药品犯罪的打击力度。

而有媒体披露，各地食药警察成立以来，已破获食品犯罪案件3.4万起、抓获嫌疑人4.8万名，捣毁黑工厂、黑作坊、黑窝点1.8万个、侦破药品犯罪案件9000余起——这是2013年，公安部在食品药品安全领域交出的“成绩单”。

专业力量不足

“目前食品药品违法犯罪呈现长链条跨区域案件明显增多，犯罪手法升级、活动愈加隐蔽等新形势、新问题。在任务很繁重的情况下，公安机关还要拿出相当一部分精力来打击这类犯罪，而它专业性又很强。”在谈到设立食品药品违法侦查局的原因时，华敬锋在发布会上这样表示。

中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足，相关人员数量与行政人员出现“倒挂”。2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，上述人员中有专业检查员资质的只有1.5万人。

“以往的食品药品犯罪等案件属于治安或经侦部门管辖，由于没有专业力量，全省每年侦办此类案件不到1000起。”辽宁省公安厅食品药品犯罪侦查总队副总队长孙建鹏表示。在辽宁省食品药品犯罪侦查系统建成后，侦办案件数量大幅增长，仅2013年就侦破案件8600余起。

“目前，查办食品药品领域制假售假犯罪，并没有专业的力量，多数是公安机关的治安部门负责。案源少、取证难，查办这类案件的办案人员在力量配备、专业知识、经验积累等方面也明显不足。”山西省公安厅治安总队的相关负责人在《山西日报》上表示。

在食药案件侦查系统中，主要力量来自刑警、治安、经侦部门以及其他一些基层所队，虽然侦查能力过硬，但由于从事的是对食品药品等犯罪案件的专业打击，侦破此类案件往往需要相关专业化知识。

而各地在试点的过程中，也在“摸着石头过河”进行探索。

辽宁省公安厅食品药品侦查总队长白石表示，食药侦系统成立后，规定每位民警每年保证接受15天以上的集中培训。“辽宁食药侦系统成立不到3年，队伍边组建、边实战、边打击、边培训，算是‘摸着石头过河’，分配到食药侦查部门的人员，在实战中提高技能。”

山东烟台市福山区2013年设立“食药警察”，当年共立、破案20起。“食品药品安全案件是新领域，并没有专门的侦查经验可供借鉴。”福山区公安分局食药环侦大队大队长黄岩在接受媒体采访时说。该大队有5名民警，组建之初从经侦、治安等其他警种抽调而来。

中国人民公安大学公安管理学院副教授张福松对法治周末记者说，食品药品案件的侦查具有较强的专业性，现有警察力量大多不具备相关的检测、鉴定能力，但警方也没有必要专门招聘化学专业、食品安全专业的人员进入警察队伍。“食品药品监督管理部门、质量监督检验检疫部门、卫生行政部门、工商管理部门都有相关的专业力量，公安机关需要借助各部门的技术力量，与各部门信息互联、工作对接，主要负责侦办食药安全领域涉嫌犯罪的案件。”

诸多挑战

但食药警察的设立，仍然面临着诸多挑战。

张福松向法治周末记者表示，食药警察的刑事执法权有利于加大对食药安全领域违法犯罪的打击力度。“但在实际工作中，警力不足是不可忽略的制约因素，如何利用好有限的警力资源实现对该领域的高效治理，有赖于警方与其他行政部门的密切合作。在食品药品安全监管领域，卫生行政部门、食品药品监督管理部门、质量监督检验检疫部门、工商管理部门都承担一定的职责，如果没有警方与各部门之间的有效合作机制，警方在人力资源和专业水平上的不足都会使设立食药警察的效果打折扣。”

中国人民公安大学公安管理学院教授詹伟在接受采访时表示，食药警察一定要有明确的职能分工，不要越权，也不要承担非警务工作，主要针对涉嫌刑事犯罪的行为进行打击，食药监管日常工作属于其他相关行政部门的职责。

“这就涉及到另外一个问题，那就是各部门间的工作如何做到无缝衔接。”张福松说。

事实上，我国在食品、药品安全方面的管理上，一直都有多个部门在监管。质检、药监、工商等都拥有对食品和药品安全的管理责任，再加上去年成立的国家食品药品监督管理总局，可以看出，这方面的管理部门并不少。

来自公安部的统计显示，仅在2013年开展的“打击食品犯罪保卫餐桌安全”专项行动中，各地公安机关就侦破食品安全犯罪案件3.4万起。会同国家食药监等部门，以利用互联网制售假劣抗癌、抗肿瘤药、血液制品、疫苗犯罪为重点，开展了打击制售假劣药品犯罪破案会战，侦破假药案件9700余起。

在这份优异成绩的背后，也可以看出，食药乱象依然丛生。

“现行的监管模式之下，食药监、工商、质检、卫生等部门一般在行政管理和稽查中发现涉嫌犯罪的情况，可能会通报、移交给公安机关侦办。但这些部门并不执行刑法，对案件是否构成刑事犯罪也不一定清楚，‘以罚代刑’的现象怕不少见。”张福松说，“可以说，我国的食品药品安全管理也是‘九龙治水’的局面，同样存在职能交叉、责权不清、推拉扯皮等现象。”

在打击食药领域的违法犯罪活动过程中，涉及行政管理、稽查、发现线索，还涉及固定证据、抓捕人犯、起诉、审判等许多环节，公安机关只承担其中的部分职能，全部工作需要多个机关、部门以及社会公众的共同努力才能完成。

针对食品药品违法侦查局成立后与现有国家食药总局稽查局如何分工的问题，华敬锋在发布会上表示，侦查局负责刑事执法，而稽查局负责行政执法，仍需两部门通力合作，线索共享，行刑衔接。

在张福松看来，我国食品药品的安全问题存在多年，单靠增加警力、多侦办一些刑事案件，其主要起的是增加违法犯罪成本以及刑罚震慑作用，而不是从源头上解决问题。源头问题更多的依靠相关行政执法部门的日常监管工作，如果因为警察的积极介入而出现各部门权责不清、甚至责任推诿的现象，那治理效果就适得其反了。

张福松认为，警方的侦查破案在很大程度上依赖于案件信息的获取渠道是否畅通，在食品药品的制造环节、流通环节、使用环节，有来自各相关行政部门和社会公众的涉案信息，只有实现信息互联、信息共享，警方的作用才能更好的发挥。“所以，建立食药警察没有问题，最关键的问题是食药警察如何高效工作，警方与各部门如何形成合力，各司其职又密切合作，实现食药安全问题的根本治理。”