食品监管：从多段管理到两段管理

百姓能否从此吃得放心

数天的猜想今天终获证实，食品安全监管将从此进入两段管理时代。

从国务院机构改革和职能转变方案中看，国务院食品安全办公室、食品药品监管局、质检总局、工商总局4个部门的相关食品安全监督管理的职责将聚拢在一起，组成国家食品药品监督管理总局。而商务部的生猪屠宰监管职能交给农业部。

这意味着，今后，农产品的监管由农业部负责，而除农产品之外的食品安全监管则由国家食品药品监管总局掌控。

这样的一个新格局，在今天成为多位全国政协委员讨论的焦点。

“这次迈出了很重要的一步。”全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫告诉记者，将几个部门有关食品监管的职能归拢在一个部门，就是想要建立一个机制，而这个机制关系到基本的民生：让百姓吃得放心。

在最近几年，食品安全事件不断发生。苏丹红、孔雀石绿、三聚氰胺、瘦肉精、地沟油、注水肉、毒馒头……每一个食品安全事件都会带来极大的震动。

“建立一个更为强大的监管总局，从食品的生产、流通、使用的连贯链条上进行监管，就是希望让百姓吃得放心。”黄洁夫说。

此前，我国有关食品安全监管的职能分散在卫生、农业、质检、林业、工商、海关等多个部门。

全国政协委员、国家食品药品监督管理局原局长邵明立说：“食品安全分段管理是不科学的，这些年一直在调整。”

正是由于这种分段管理的弊端，2003年，国家药品监督管理局变身为国家食品药品监督管理局，试图通过这个部门来协调有关食品安全监管的各个部门，共同解决食品安全监管的难题。

“当时，涉及食品安全监管的正部级单位有7个，而食品药品监管局只是副部级，协调难度很大。”邵明立说。

全国政协委员、北京市卫生局局长方来英认同邵明立的观点。他告诉记者，这些年，一直在部门协调上出问题。

2008年，政府机构改革后，食品监管从农田到餐桌分成了四段，农业、质检、工商、食药局四个部门分别负责田间、生产环节、流通环节和餐饮环节的食品安全监管。

但这种监管模式，在基层执行中，遭遇种种矛盾；社会各界也不断有质疑声音。这种调整没有能对食品安全监管产生根本性的影响。

按照中共中央政治局委员、国务委员马凯的评价，现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实。

造成这种监管困境的，正是存在了多年的分段管理模式。比如一头猪，在喂养时由农业部监管，屠宰时由商务部管理，屠宰之后要盖上各种检验检疫部门的章，进入市场则由工商部门监管，如果加工成猪肉产品还要经过质检部门，最终进入饭馆、餐厅，则由食品药品监管局负责，如果涉及出口，还要经过海关的监督。

这中间任何一个环节都可能出现问题，任何一个监管部门都可以推脱责任。

三鹿奶粉添加三聚氰胺事件，正是在这样的监管体制下发生的，而最终的责任回溯则是政府怨企业，企业怨农民，农民怨不法收购商。

“各部门之间的推诿是绝对的，边界还有交叉。”邵明立说。

美国的监管模式一直是邵明立羡慕的。在美国，食品安全监管由FDA从头管到尾，这个机构拥有武器，可以强制执法，还有24小时的拘留权。

但在我国，打破食品分段管理的模式难以做到。全国政协委员、国家食品药品监督管理局副局长焦红告诉记者，中国目前的国情还做不到一个部门全程监管，因为中国的生产方式、流通方式太多，把监管集中到一个部门难度太大。

也许正是在这种背景下，此次的政府机构调整，对食品安全监管还是做了分段管理的处理。在农产品阶段，由农业部负责，原由商务部负责的生猪屠宰也交给农业部。而此后的生产、流通、餐饮环节，统统交给食品药品监督管理总局负责。

这就意味着，今后的食品安全事件，将会更清晰地找到责任人。国家食品药品监督管理局的一位工作人员告诉记者，今后的责任更大了，压力也更大了。

不过，在邵明立看来，此次的调整还只是阶段性的，只有各相关部门密切配合，地方政府负起责任，企业树立诚信意识，才最终能让百姓吃得放心、吃得安全。

农业部副部长张桃林认为，光靠监管难以完全解决食品安全的问题，抗生素鸡、瘦肉精等事件都暴露了我国农产品生产初级阶段的监管难题。更关键的是要加强整个农业生产体系的良性运作，既加强对农民的培训，也加强农产品生产者诚信道德的建设。

“一些农产品质量安全系数较高的国家，对农民使用化肥农药都有严格的限制。农民使用化肥农药都需要有上岗证，他们必须清楚地意识到不当使用农药化肥对农产品安全的风险。”张桃林说，而在我国，农民素质的提升、诚信体系的构建依然任重道远。