机构改革之食品药品安全

从三聚氰胺奶粉、染色馒头到瘦肉精、塑化剂白酒，从地沟油、苏丹红鸡翅到“皮革”制老酸奶、速生鸡，近年来不断被曝光的食品安全问题一次次刺痛着公众的神经。昨天国务院新一轮大部制改革中，新成立的由食品和药品监督管理局挂帅的食药监总局似发出一个信号——多头并管的链条被收拢，因近年来“各管一段”导致的监管不给力、食品安全问题频发的情况也有望得到改观。

昨天，记者就此采访了一名在卫生系统一线工作了30年的“老兵”，他见证了《食品安全法》的颁布，以及对食品安全监管职能的调整。多年来，在平凡的岗位上，他一直担忧着食品安全的监管是否到位，现在，他终于盼来了改革后的曙光。

问题：“门外汉”难管食品

听到“组建国家食品药品监督管理总局”的消息时，老方长舒了口气，作为一名在卫生系统一线干了逾30年的“老兵”，他多年来的担忧终于盼来了曙光。

《食品安全法》已于2009年6月1日正式实施，该法明确了地方政府和各相关部门的职责，对监管部门的职能作了重大调整。但早在奥运会前，北京已经先行一步，实现了食品安全的多部门共同监管新局面，食品从销售到入口的整个链条，涉及质监、工商、卫生等众多部门，监管环节多、链条长。

自那时起，老方开始困惑了。

“把几个部门生硬地扭在一起，怎么可能无缝衔接呢，他们将食品安全监管无缝衔接，加大控制，加大执法力度，我们是以预防为主，预防食物中毒、保障食品无毒无害。”随着工商、质监等部门权责的明确，老方愈发感觉到他们不仅和卫生工作者的理念不一样，而且因为卫生专业人才少，在一线监督检查中根本难以起到实质作用，看似庞大的监管队伍，实则根本没有与参与监管的人数成正比的监管效果。

“不专业，爱推诿”是老方对“伙伴单位”的第一印象，在他看来，卫生是个相当专业的学科，而目前在卫生执法一线的绝大多数都是公共卫生学系毕业的，但工商、质监等分管食品安全监察人员有学气象的，有学法律的，还有学食品机械的。

“生产工艺中，添加剂加了多少，配料用了多少，每公斤里亚硝酸盐多少，检查人员懂不懂？不然就跟看热闹的似的”，老方说，食品生产监管在于风险控制，监管人员需具备专业的卫生知识，炼就控制和预防问题出现的火眼金睛，而不是买几台高级检测车就能解决的。

业内人士表示，目前，食品安全监管部门专业化人才匮乏，已经成为阻碍我国食品安全监管工作的一大瓶颈。目前的行政体制下，行政监管人员专业化水平不高，很多监管工作需要借助社会专业技术资源来完成，既增加了行政监管成本，又影响了行政监管的公信力，比如食品生产许可中的现场核查环节，法律规定该工作是行政部门工作人员的职责，但现实中却成了专家评审活动，造成了很多负面影响。

“反观美国FDA（美国食品和药物管理局），很多官员本身就是食品安全方面的专家，除了制度设计等需要社会参与的工作外，很多监管工作都可以通过官员自身来完成，既增强了公信力，又提高了官员的责任心。”

外行检查本末倒置

老方想起，一次对熟肉厂的检查中，穿着制服的质监人员先是走进生肉区，然后是熟肉、原料等区域，“熟肉厂该怎么检查？虽然一般加工厂都是从原料查起，但在这里应该从熟肉查起，进车间前就先要换上洁净的衣服和鞋子，如果从生肉区走到熟肉区的话怎么换衣服啊，而且生肉上的细菌也会被带到熟肉区。所以应该先从出库点位进入，按照半成品、原料、库房等顺序进行检查，主要检查是否做到生熟分开、有没有交叉污染”。

见状，老方暗自叹息，真是太外行了，这样的检查别说检出问题了，别给人家造成问题就是好事！更让老方目瞪口呆的是，他们走的竟是让外宾或领导视察访问的“参观通道”，而非实地接触肉品的“检查通道”。

担忧：分段监管致效能低下

实行分段管理后，老方的工作轻松了很多，但他心头的负担却重了，经常压得他喘不上气。

分段管理不利于行政管理体制的精简和高效，甚至会增加行政成本。一头猪从饲养到餐桌，共有畜牧、质监、食品药品、卫生等众多部门参与监管。以质量检测为例，一个产品多部门重复检测、无效检测的现象普遍存在。例如瘦肉精，各部门都在本监管环节进行重复检测，浪费了有限的财政资金。另一方面，由于监管部门众多，如果出了问题，消费者不知该向哪个部门投诉，也极易出现部门之间“踢皮球”的现象，不利于消费者维权。

老方的隐忧成了现实：按照职能划分，生产加工环节应该由质监部门进行监管，但属于生产加工领域的送餐企业却被“踢回了”卫生。“为什么？风险最大啊，这多是给孩子们吃的啊，一旦出了问题怎么办？”

期盼：建整套监管机制和体系

随着今年来食品安全问题的不断曝光，让公众选择“该吃什么”时没了底儿，多数人三思而后开口，甚至吃饭前要先“百度”下该食品是否有“被曝光史”。

据《求是》主办的《小康》杂志社中国全面小康研究中心和清华大学媒介调查实验室发布的《2010-2011消费者食品安全信心报告》显示，仅三成多人对食品安全状况感到满意，九成多人认为中国食品安全存在问题，近七成人对食品安全现状“没有安全感”。

“食品安全问题真是已经到了非整合不可的地步了”，看了昨天上午的新闻，老方顿感欣慰，尽管与世界上食品安全监管工作总体趋势是“一个机构来监管”尚有一定差距，比如新西兰建立的食品安全局，英国建立的是食品标准局，加拿大是食品检验局，爱尔兰是食品安全局。“但总算迈出了第一步”，老方说，食品安全问题的真正监管并不是简单把几个处室归在一起就可以解决的，需要建立一整套监管机制和体系，由这个新成立的主管部门来制定新规则。

“新的体系建成后，应该从卫生专业角度出发，以预防和控制为主要目的，如果缺斤短两也算不安全、标签不到位也是不合格，就混淆了不合格率”，老方期待，当务之急，是把全国现存的近5000个涉及食品安全的所谓“标准”进行清理整合，“如果连标准本身都不明确的话，何谈监管？”

对于持续升温的食品安全问题，卫生部部长陈竺成了被围堵的对象，他表示“政府一定会加强监管”，并强调“诚信体制非常重要，要让人民对食品、药品有放心的感觉”。老方说，为了这个目标，自己工作量再大些、再辛苦些都无所谓，“谁不愿意儿女们吃得安全呢，不仅安全，还要健康”。

高端对话：食品安全技术支撑应加强

新成立的国家食品和药品监管总局备受公众关注，针对相关问题，记者采访了全国政协委员、国家食品和药品监督管理局副局长焦红，全国政协委员、国家食品药品监督管理局原局长邵明立，全国政协委员、中国农业大学博士研究生导师黄卫东。

记者：近年来食品安全问题频发的根源何在？

黄卫东：我认为食品安全事故频发，商家和监管部门有不可推卸的责任，应该加强和改进食品安全监管部门的工作，严厉问责，对制售有毒有害食品的商家进行严厉处罚。

总体上来说，我国食品安全形势一年比一年好。但食品安全没有零风险，所以出现一些食品安全事件，需要有一个良好的心态面对，应该对规范市场销售的食品给予充分信任。

记者：食品安全问题的解决和完整监管环节的构建，除了此次相关部门的职能整合外，还有哪些关键因素？

黄卫东：目前，我国公众和消费者对食品安全形势还不满意、不放心，甚至有时还爆发极度不满情绪。一方面是因目前的食品安全检测的发现和预警机制有待提高，且食品安全信息的公开滞后，执法力度不强，另一方面，与积极发现、解决、回应不同，多是经媒体曝光，政府隐瞒事后处理，而且有些处理不及时也不到位。不及时的原因还有政府对信息的掌握不足，以及应急措施不当，使政府有些部门公信力下降。

记者：原来各个部门都管，此次整合后，部委之间的推诿问题或将得到解决，但针对不同部委间下设的相似功能的处室如何进行有效整合？怎样从源头上解决推诿问题？

邵明立：存在是绝对的，不存在是相对的，因为就目前分部门管理的职能中，别说有许多职能是看不见摸不着的，还涉及到不同部委边界和调查区划分不清的问题，你管我不管，我管你不管。

因此像马凯发言中说的只有转变职能、转变作风、高度负责、密切配合、提高效率、加强监管，如果这是整合一个机构就能解决的事，就不用再强调了。

记者：框架搭建起来后，下一步重点解决的关键是什么？

焦红：下一步工作应关注支撑问题，如何加大协调力度、落实监管责任，随着人们对吃到放心食品的高度要求，为了适应产业变化，应该有技术支撑，新成立的食品药品监管总局如何在把整合工作落实好的情况下，加强相关技术支撑队伍的建设，强化检测机构的划转和整合，加强技术支撑，确保食品安全问题的及时发现及时处理，保证人群的食品安全？在政府监管范围、企业生产的诚信范围、社会监督范围内才能做好相关工作。

记者：您对解决我国的食品安全问题有何建议？

黄卫东：首先应该提高违法成本、加大惩处力度，对违法行为严惩不贷，有法必依，执法必严，同时，要加快食品安全标准的出台速度，来确保执法有理有据。我们建议建立食品安全的信用制度，加快建设全国联网的食品安全信息系统。